"Le competenze di legge sui Beni culturali"

IL QUADRO NORMATIVO INTERNAZIONALE E LE COMPETENZE DELL'UNESCO
(Massimo Carcione)

E' proprio dalla Convenzione dell'Aja del 14 maggio 1954 (ratificata dall'Italia con L. 7 febbraio 1958, n. 279), che riguarda in prima istanza la protezione in tempo di guerra, che deve partire uno studio della normativa internazionale oggi vigente in Italia:

- intanto perché è stata storicamente il primo trattato internazionale in materia di Beni Culturali, che quindi ha sancito concetti basilari che fino ad allora erano meramente consuetudinari, e che devono considerarsi come principi generali validi per tutte le successive Convenzioni;

- in secondo luogo perché questa Convenzione contiene la prima, e probabilmente la più chiara, definizione giuridica e sistematica della categoria dei Beni Culturali per il Diritto delle Genti;

- in terzo luogo perché, per la prima volta, investe l'UNESCO della generale competenza in materia di beni culturali;

- infine e soprattutto perché la Convenzione dell'Aja del 1954 contiene tutta una serie di norme che impegnano gli Stati ad attività preventive di "salvaguardia" (che chiarirò tra breve), la più significativa delle quali è a mio avviso quella prevista all' art. 25 (Diffusione della Convenzione), che impegna gli Stati a far conoscere quanto più possibile i principi alla popolazione, contribuendo in tal modo a creare una "cultura" di rispetto dei beni culturali.

E' opportuno ricordare che, oltre ad un Regolamento di esecuzione (che contiene la maggior parte delle norme di concreta attuazione dei principi della Convenzione), nella Conferenza dell'Aja del 1954 venne approvato un Protocollo relativo alla limitazione dell'esportazione di beni culturali dai territori occupati in tempo di guerra; problema quest'ultimo che ha sempre toccato molto da vicino il nostro paese. Per approfondire brevemente gli aspetti più significativi della Convenzione dell'Aja, occorre richiamare sommariamente l'art. 1, che definisce i Beni culturali sotto tre categorie:

1) beni mobili ed immobili di grande importanza per il patrimonio culturale dell'Umanità (meglio specificati da una elencazione non tassativa, che comprende monumenti civili e religiosi, siti archeologici, gruppi di monumenti, biblioteche, archivi e collezioni);

2) edifici che raccolgono i beni di cui sopra, come musei, librerie, depositi e rifugi;

3) città d'arte.

Inutile sottolineare l'importanza di questa classificazione, estremamente chiara ed esaustiva (le successive estensioni hanno incluso ad es. tutti i luoghi di culto e i luoghi naturalisticamente rilevanti, che difficilmente potremmo considerare "beni culturali" in senso stretto), a fronte della genericità elle precedenti definizioni, che andavano dalle "cose d'arte", ai "monumenti", se non addirittura alle "antichità". In questa sede credo interessino relativamente i compiti dell'UNESCO in caso di conflitto armato, limitati ad una azione di collaborazione e verifica assai circoscritta e comunque eventuale.

A giudizio non solo mio ma anche di illustri studiosi della materia, esistono limiti obiettivi all'azione dell'Organizzazione non solo per i mezzi limitati (a fronte di competenze vastissime, anche in altri settori della cultura), ma soprattutto per la struttura intergovernativa della stessa UNESCO, che non può dare le stesse garanzie di neutralità e obiettività - indispensabili per operare il tempo di guerra - assicurate dalle Organizzazioni non governative, prima fra tutte la Croce Rossa Internazionale; fatto questo ancora una volta comprovato, purtroppo, dai recenti eventi della guerra del Golfo e del conflitto nella ex-Yugoslavia, in cui mi risulta sia del tutto mancato un ruolo attivo a salvaguardia dei beni culturali, che in tante città d'arte (basti pensare a Baghdad e Dubrovnik) , gravissimamente esposti e colpiti.

Possono interessare senz'altro di più gli obblighi di salvaguardia imposti alle Alte Parti contraenti "sin dal tempo di pace" (Art. 3), tra cui spiccano l'inserimento dei monumenti più importanti nella Lista dei beni sotto protezione speciale dell'UNESCO, la formazione di personale militare specializzato in materia di beni culturali e il segnalamento dei beni culturali con l'apposito simbolo di cui all'art. 16 (che uso definire per semplificazione "Scudo blu"). A tale proposito mi corre l'obbligo di dire che l'Italia, che è stata tra i promotori più attivi di questa Convenzione, ne ha disatteso quasi del tutto questi aspetti. Infatti, se l'Esercito Italiano può vantare un nucleo dei Carabinieri specializzato nella tutela del patrimonio artistico, è scandaloso il fatto che nessun monumento italiano figuri nella Lista (tale non è infatti la Città del Vaticano, Stato sovrano), e che il simbolo di protezione non compaia su alcuno degli innumerevoli monumenti italiani, a differenza di quanta avviene ad esempio in Belgio, Svizzera, Austria, o addirittura nella ex-Yugoslavia, dove purtroppo non ha potuto essere di grande utilità. E' evidente che l'attuazione di queste direttive in Italia non avrebbe solo valenza per una ipotetica guerra sul suolo nazionale, ma costituirebbe senz'altro un contributo allo sviluppo e alla valorizzazione del nostro Patrimonio, se non altro perché implica necessariamente una sua catalogazione sistematica. D'altronde questi obblighi non sono imposti per la tutela del patrimonio di un singolo Stato e a suo esclusivo vantaggio: i beni culturali italiani sono infatti parte (assai significativa quantitativamente e qualitativamente) di quel PATRIMONIO CULTURALE DELL'UMANITÀ definito dal Preambolo della Convenzione dell'Aja. E' proprio in virtù di questo concetto, che è in ultima analisi la più importante innovazione di questa prima Convenzione, che noi siamo obbligati a tutelare i nostri monumenti, che appartengono a tutta l'Umanità, sulla base del "diritto a fruire delle arti" sancito dalla Carta dei Diritti dell'Uomo delle Nazioni Unite.

Le Convenzioni Internazionali che hanno fatto seguito negli anni in materia dl Beni Culturali hanno focalizzato l'attenzione sulla protezione in tempo di pace, come logica e naturale evoluzione della prima normativa dell'Aja:

CONVENZIONE EUROPEA PER LA PROTEZIONE DEL PATRIMONIO ARCHEOLOGICO Londra, 6.5.1969 (Consiglio d'Europa) ratificata con L. 12.4.1973, n. 202

CONVENZIONE CONCERNENTE LE MISURE DA PRENDERE PER VIETARE ED IMPEDIRE L'IMPORTAZIONE, L'ESPORTAZIONE E IL TRASFERIMENTO DI PROPRIETÀ ILLECITE DI BENI CULTURALI Parigi. 14.11.1970 (UNESCO) ratificata con L. 30.10.1975. N. 873 in vigore dal 2.1.1979

CONVENZIONE CONCERNENTE LA PROTEZIONE DEL PATRIMONIO MONDIALE CULTURALE E NATURALE ("CONVENZIONE DEL PATRIMONIO MONDIALE") Parigi. 16.11.1972 (UNESCO) ratificata con L. 6.4.1977, n. 184

CONVENZIONE PER LA SALVAGUARDIA DEL PATRIMONIO ARCHITETTONICO D'EUROPA Granada, 3.10.1985 (Consiglio d'Europa) ratificata con L. 15.02.1989. n. 93

Quanto alla protezione in tempo di guerra, invece, le uniche variazioni significative sono avvenute con i due Protocolli aggiuntivi alle Convenzioni di Ginevra del 1949, siglati a Ginevra l'8.6.1977 (art. 53 del I Prot. e art. 16 del ff).

Di queste Convenzioni non è possibile analizzare puntualmente tutte le articolate disposizioni, cui rinvio senz'altro per un'analisi più approfondita; sarà qui invece opportuno evidenziare solo, una volta delineato il contesto normativo, le norme che configurano per gli Stati contraenti, direttamente o indirettamente, obblighi riconducibili al concetto di "valorizzazione"

Iniziando cronologicamente dalla Convenzione Europea del 1969. dedicata alla protezione del patrimonio archeologico (di cui l'art. 1 dà una sintetica definizione), appare subito evidente che tutte le disposizioni mirano a creare un'azione omogenea e coordinata di protezione e valorizzazione. Mentre alla prima fanno particolarmente riferimento le norme intese a vietare e reprimere gli scavi clandestini e a scoraggiare il traffico di reperti, appaiono più propriamente intese alla valorizzazione la maggior parte delle altre norme, che impegnano a creare pubblicazioni scientifiche, a catalogare e recensire scientificamente il patrimonio archeologico, pubblico e privato, e ad adeguare a tal fine l'organizzazione dei musei. Ancora più significativo ed interessante è a mio avviso l'art. 5, che prevede, "tenendo conto degli scopi scientifici, culturali ed educativi" della Convenzione, l'obbligo di facilitare la circolazione dei pezzi archeologici (a scopo scientifico e culturale, beninteso). a favorire lo scambio di informazioni e, in ultimo, a "intraprendere un'azione educativa al fine di risvegliare e sviluppare in seno all'opinione pubblica la coscienza del valore del patrimonio archeologico (...)"

Di minore portata generale è indubbiamente la Convenzione di Parigi del 1970, incentrata come detto sulla protezione dei beni culturali mobili dai pericoli del traffico internazionale di cose d'arte. Tuttavia anche in questo Documento esistono statuizioni originali ed importanti, a partire dalla significativa definizione dei beni culturali mobili che si può trovare come di consueto all'art.l. e che diversamente dalle precedenti è costituita da una minuziosa elencazione di categorie di beni protetti, che quindi vale ad integrare le precedenti Convenzioni per una più generale definizione dell'oggetto dei nostri studi dal punto di vista della normativa internazionale.

Quanto alle competenze e agli obblighi di protezione, questa Convenzione si limita (art.5 e sgg. ) a vincolare gli Stati a creare "servizi di Protezione del Patrimonio Culturale" e a definirne a grandissime linee i compiti con riferimento ai principi e agli obblighi stabiliti dagli articoli 2 3 e 4, oltre ad istituire una serie di meccanismi di controllo e salvaguardia. Un principio interessante appare quello stabilito all'art. 10/b, che invita gli Stati a promuovere l'educazione e l'informazione, finalizzate a "creare e sviluppare nell'opinione pubblica la coscienza del valore dei beni culturali, e del pericolo che i furti, gli scavi clandestini e le esportazioni illecite rappresentano per il patrimonio culturale" Per delineare il ruolo dell'UNESCO in questo specifico campo occorre fare riferimento all'art. 17, che si limita tuttavia a indicare l'Organizzazione come struttura cui rivolgere eventuali richieste di collaborazione tecnica nei vari campi dell'educazione, della consultazione di esperti e della collaborazione internazionale.

Ben altra portata e rilevo riveste la Convenzione di Parigi del 1972, al punto da poter essere a pieno titolo considerato il testo fondamentale in materia; e questo non solo per la vastità e la pregnanza delle norme di protezione del patrimonio culturale in tempo di pace, ma anche per l'approfondimento davvero inusuale delle disposizioni relative agli obblighi degli Stati e al dispositivo internazionale di protezione, che arrivano a prevedere meccanismi di sovvenzione e intervento diretto dell'UNESCO. L'altra peculiarità di questa Convenzione sta nell'inedito accostamento dei beni culturali (suddivisi all'art.l in monumenti, insiemi e siti) ai beni naturali (specificamente definiti all'art. 2), che conferma ancora una volta l'accezione più "idealistica" che materiale del principio generale di protezione del patrimonio dell'Umanità.

Il tempo limitato non mi consente di approfondire tutti gli aspetti interessanti della Convenzione del 1972, voglio tuttavia soffermarmi sul punto a) dell'art. 4, il quale afferma che occorre prevedere l'integrazione della protezione del Patrimonio culturale e naturale nei programmi di pianificazione generale; credo non sia del tutto improprio collegare questa disposizione con l'art. 15 della L. 142/1990, laddove è prevista la competenza generale dell'Amministrazione Provinciale in materia di programmazione territoriale (attraverso i Piani Territoriali di coordinamento). Sempre alla valorizzazione possono poi ricollegarsi le norme (sempre all'art. 4) intese ad assicurare la fruizione del patrimonio culturale e a garantire alle strutture di protezione e valorizzazione i necessari finanziamenti e la disponibilità di personale "appropriato" (per il quale è prevista l'istituzione di Centri regionali di formazione professionale specializzati); norme che mirano, in sintesi, a creare le condizioni giuridiche, amministrative e finanziarie per l'identificazione , la protezione , la conservazione e la valorizzazione del Patrimonio. Parlando invece dei dispositivi internazionali di protezione, si deve evidenziare la creazione del Comitato Intergovernativo per la protezione del Patrimonio Mondiale (art. 8 e sgg.). che cura in particolare la tenuta della Lista del Patrimonio Mondiale (che dovrebbe includere tutti i beni ritenuti di "valore universale eccezionale") e della Lista del Patrimonio Mondiale in pericolo (art. 11). L'altro fondamentale strumento di cooperazione internazìonale è invece il Fondo per la protezione del Patrimonio Mondiale, previsto dagli artt. 15 e sgg. Quanto all'applicazione pratica di queste norme, credo si possa definire complessivamente più positiva di quella conseguita dalla Convenzione dell'Aja del 1954.

Dell'ultima Convenzione internazionale ratificata in materia dall'Italia, la Convenzione di Granada del 1985, vale la pena di segnalare alcune peculiarità, prima tra tutte la definizione di patrimonio suddiviso in monumenti, insiemi e siti che risulta complementare a quelle date dalla Convenzione di Londra del 1369 (per il patrimonio archeologico) e dalla Convenzione di Parigi del 1970 (per i beni culturali mobili). La Convenzione, oltre a impegnare gli Stati a garantire la tutela del Patrimonio architettonico. attraverso una serie di meccanismi di controllo e autorizzazione (specificati all'art. 4), fa riferimento a obblighi che possono senz'altro ricomprendersi nel concetto di valorizzazione: mi riferisco in particolare all'art. 10, che richiama nuovamente la programmazione territoriale e le attività "della conservazione, dell'animazione della valorizzazione del patrimonio architettonico" Infine, una disposizione che va nel senso di questo Convegno (l'art. 13), sottolinea l'importanza fondamentale della cooperazione, all'interno di ogni singolo Stato, tra i servizi responsabili della protezione del Patrimonio culturale e ambientale.

Concludendo questa brevissima analisi, ritengo si possa dire che la normativa internazionale attribuisce la più alta considerazione (in qualche caso anche superiore a quella data alla vera e propria "protezione" attiva e passiva dei beni culturali) alla valorizzazione, generalmente intesa come sensibilizzazione, educazione, diffusione dell'informazione, creazione di una coscienza culturale nella popolazione e nelle strutture competenti.

L'altro elemento significativo della normativa internazionale è la vastissima accezione che tutte le norme attribuiscono alla nozione di bene culturale, ben più ampia di quella che è comunemente diffusa alle nostre latitudini: bene culturale non è necessariamente un'opera d'arte, un monumento, una cattedrale gotica o un dipinto di Leonardo da Vinci, se anche una rozza scultura o un "totem" possono essere considerati espressione della cultura di un popolo, e dunque meritevoli di ogni considerazione.

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